现在的基层矛盾发生呈现多元化、多类型的特点，许多问题不在基层政府权责范围之内。比如，一个退伍军人因为在部队受到处分而赴京上访，一个农民因为在城市治病引起上访，一个农民工在城市遭遇交通事故而上访，等等，这些问题都是乡镇甚至县（市）政府既不了解也无权处理的，但上级却把这些上访的处理责任都推诿给基层政府。这样的上级问责显然无法令基层信服。对基层来说，这实际上是上级领导的“野蛮问责”。当然，在任何政府体系内部，都既要有自上而下的问责，也要有自下而上的问责，但是，根本的问责方向应当是自下而上的，是民众对于政府的问责。现在的政府问责体系显然有些本末倒置。

偏差之六：认为中国农民素质低，不能实行基层自治

实行基层自治需要群众具有多高的素质，难以说清。现在很多基层干部依然强调农民素质低，不适合搞自治。两百多年前美国就实行了基层自治，美国的民主政治制度就是在乡镇自治的基础上建立起来的。我们今天的民众素质，总不能说还不如两百多年前的美国。印度的经验也同样说明问题。当然可以解释说国情不同，但是，需要承认的是，无论国情怎样不同，民众需要更多的政治参与，政府需要更多地对民众负责，这是历史的大趋势。中国农民的权利意识和参与能力，近30年来，出现了令人惊讶的提升，用一些官员的话说：“现在的农民太难领导了”、“太不听话了”，这本身就是实行自治的良好基础。

有官员说，村民自治搞了这么多年，农村问题依然很多，说明自治不可行，有的甚至说村民自治搞乱了农村。这个问题可以从两个方面解释：一方面，村民自治能解决的只是一部分问题，也就是说，不论村民自治搞得多么好，有一些问题不是村民自治本身可以解决的；另一方面，村民自治本来可以解决更多问题，但因为推进得不好，所以出现了很多问题。农村中的许多问题，不是基层自治本身带来的，而是没有真正推进基层自治造成的。现在，有两个大问题没有解决，严重制约基层自治的健康发展。一个是村级自治组织与党组织的关系没有理顺，当然在文件口号中是理顺了，但是实际生活中并没有理顺；一个是自治组织与政府的关系问题没有理顺，哪些事务可以自治，哪些需要服从政府，法规制度界限都不清楚。这两个问题不解决，村民自治的基本制度框架就难以确立。还需要说明的是，村民自治还不能等同于基层自治。如果历史地看，或者从国际经验看，没有什么基层自治是仅仅在村级层面就可以实现的，不能说有了村民自治就有了基层自治。那么，基层自治应该适合建立在哪一级，这个问题需要在实践中探索。中国的基层自治应该更扎实、更有力、更快地向前推进，而不是裹足不前。推进基层自治的过程中肯定会出现一些问题，但是，如果不推进基层自治，肯定会出现更多、更大的问题。

客观地说，改革以来，政府进步很快，政府工作的规范化、透明度、责任心都迅速提高，但是，民众的权利意识提升更快，对于政府工作的要求提升更快。这正是当前很多问题出现的基本原因。对于政府官员来说，没有别的选择，就是更加努力地提升自己、更新观念、改进工作，以最大限度地适应民众的要求。

（作者为国务院发展研究中心研究员）