三、民营化是垄断行业产权制度改革的最直接途径

1．垄断行业的民营化改革理论

长期以来，传统理论认为，垄断行业是一个典型的市场失灵领域，并主张实行国有企业垄断经营的体制，但实践证明这种单一的国有产权制度是一种低效率的体制。从理论上分析，除由于缺乏竞争而导致低效率外，从所有制角度看，由于国有企业具有多重目标，而且在众多目标中，政治目标是最为重要的目标，效率目标则排在较为次要的位置，这使国有企业缺乏努力降低成本，提高生产效率的足够刺激，从而导致生产效率低下。这样，虽然政府要求国有企业强调社会分配效率，通过制定较低的价格，向消费者提供较多的产品和较高的服务，但这种体制是以牺牲较高的生产效率为代价的，其结果是大大提高了平均成本。这使消费者即使以按照平均成本甚至低于平均成本或边际成本定价的价格购买产品，也要支付较高的价格。诚然，垄断行业的国有企业可以通过股份制改革等途径改造单一的国有产权结构，形成混合所有制企业。［5］ 但这难以改变国有股份一家独大，实际垄断经营的格局。因此，作为国有企业垄断经营的一种替代性方案，让民营企业进入垄断行业，实现垄断行业经营主体产权多元化。政府对民营企业实行价格、质量等管制，以防它们获取垄断利润，损害消费者利益。民营企业在政府管制约束下，只能通过努力降低成本，追求较高的生产效率，才有可能取得较多的利润，并将一部分效率增长之利转让给消费者，从而实现社会分配效率。这一观点为政府制定放松管制政策、在垄断行业允许民营企业进入、更有效地发挥竞争机制的作用提供了理论依据。

2．垄断行业民营化改革的政策导向

近几年来，中国对垄断行业民营化改革的政策导向越来越明确。例如，2003年11月，十六届三中全会强调，要加快推进和完善垄断性行业改革，大力发展和积极引导非公有制经济，允许非公有资本进入法律法规未禁止的基础设施、公用事业及其他行业和领域。2004年7月，国务院颁布了《关于投资体制改革的决定》（国发［2004］20号），进一步提出：放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。鼓励和引导社会资本以独资、合资、合作、联营、项目融资等方式，参与经营性的公益事业、基础设施项目建设。2005年3月，国务院又颁布了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（简称“三十六条”），通过有关条款，强调平等准入、公平待遇原则，允许非公有资本进入法律法规未禁入的行业和领域。

从上述政策内容看，鼓励民营企业进入垄断行业的政策目标日益明确，政策措施不断具体化，已成为大势所趋。在进入方式上，民营企业既可以通过与公有制企业合资、合作等方式进入垄断行业，也可以独立进入垄断行业。因此，民营企业进入垄断行业后，政府就不能沿用传统的管制国有企业的体制，实行“一竿子到底”的行政手段管制不同所有制企业，而应当对垄断行业管理体制作重大改革，更多地采用法律和经济手段管制垄断行业。

3．国有企业与民营企业在垄断行业的布局

中国垄断行业实行民营化改革，并不意味着垄断行业都应由民营企业来经营。恰恰相反，在相当长的时期内，中国垄断行业应实行国有企业为主、多种所有制并存的所有制结构。其主要原因是垄断行业属于关系国计民生的基础性行业，政府需要掌握对这些行业的控制力，而国有企业无疑是政府实施其控制力的最直接、最有效的所有制形式。这样，在中国垄断行业民营化改革中，必然面临的一个问题是：哪些领域应该允许民营企业进入，哪些领域应该仍由国有企业控制？对此，笔者认为，国有企业与民营企业的分布应取决于垄断行业业务领域的性质。如前所述，对特定垄断行业而言，总是既有自然垄断性业务，又有竞争性业务。由于自然垄断性业务是垄断行业的核心业务，其规模经济与范围经济非常显著，在相当程度上决定整个垄断行业的运行效率，因此，自然垄断性业务领域应由一家或少数几家国有企业控制。竞争性业务的规模经济和范围经济并不显著，可由多家企业竞争性经营，由于在竞争环境下，民营企业具有较高的效率，所以，竞争性业务领域应首先向民营企业开放。这样，国有企业与民营企业在垄断行业分布的总体格局是：国有企业主要经营自然垄断性业务，而民营企业主要经营竞争性业务。当然，在实践中，即使在某些自然垄断性业务领域，也不是要求完全由国有企业经营，在国有企业掌握控制力的前提下，可允许民营企业适度进入，以产生“鲶鱼效应”，激活国有企业的竞争活力。